Denne artikkelen er basert på omfattende innbyggerkontakt, inngrep med politikere og forvaltning, og et stort aktivistmiljøs erfaring med plansaker i flere titalls år. Fordi dagens plan- og bygningslov skulle bøte på tidligere problemer og forsterke medvirkningen, er de systematiske lovbruddene fra offentlig forvaltning på området ekstra interessante. Bak står politikere som ikke ønsker medvirkning og faktisk vedtar planer hvor medvirkningsnivået er høyst diskutable.

Du kan eventuelt bare hoppe over titlene med “bakgrunn” og lese poengene som følger deretter fra overskriften “Utrolig ignorant”. Som redaksjonell linje velger Oagal grundighet fordi innsikt – ikke bare argumentasjon – er nødvendig for å synliggjøre sviktende direkte demokrati og negative holdninger til dette. En forståelse av dette er nødvendig for å erkjenne behovet for direkte demokrati og i neste omgang bedre tilrettelegging av dette. Da blir noen av tekstene lange – heldigvis og dessverre!

Bakgrunn

“Til tross for at loven inneholder et sett av regler om medvirkning, ser vi at medvirkningsprosessen i en del tilfeller ikke fungerer slik lovgiver tenkte seg. En del interesser som burde ha vært representert kommer ikke alltid til med sine synspunkter, eller de kommer inn for sent. Det kan være fordi de ikke får kunnskap om planprosessen, fordi de ikke har sterke nok representanter, eller fordi de har problemer med å formulere sine egne synspunkter”.

Dette fremkommer på side 128 av Planlovutvalgets første delutredning: Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven (NOU 2001: 7). Det ble gjort et enormt utredningsarbeid forut for lovendringen som ble vedtatt i 2008.

Planutvalget beskrev også følgende (NOU 2003: 14, side 236) – som er nærmest en omvendt speiling av argumentene som politikere, utbyggere og offentlig forvaltning bruker mot medvirkning:

Les også: Medvirkningslovgivningen det ikke hjalp å endre

Basert på utredningsarbeidet – som i stor grad overlevde antidemokratisk, departemental behandling i motsetning til hva vi så med Valglovutvalgets innstilling – kom lovforslaget Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven (plandelen). Her sto betydningen av medvirkning sterkt og ditto sterke medvirkningsparagrafer ble vedtatt av Stortinget.

Bakgrunn lovens paragrafer

I dag står følgende paragrafer og dokumenter ekstra sentralt i plan- og bygningsloven (det er også ytterligere paragrafer):

Formålsparagrafen 1–1  (sikre medvirkning for alle berørte interesser): Planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter. Det skal legges vekt på langsiktige løsninger, og konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives.

Utredningskrav, paragraf 4–1 planprogram (det skal lages planprogram som inkluderer medvirkning for vesentlige planer). For alle regionale planer og kommuneplaner, og for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal det som ledd i varsling av planoppstart utarbeides et planprogram som grunnlag for planarbeidet.

Videre: Planprogrammet skal gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen med frister og deltakere, opplegget for medvirkning, spesielt i forhold til grupper som antas å bli særlig berørt, hvilke alternativer som vil bli vurdert og behovet for utredninger. Forslag til planprogram sendes på høring.

Kapittel fem omhandler medvirkning i planleggingen. Medvirkningsparagrafen 5–1 angir i samsvar med forarbeidene og lovproposisjonen å legge grunnlag for metodikk for innbyggerinnspill (Alltid legge til rette. Kommunen alltid ansvarlig. Aktiv medvirkning fra alle grupper. De som ikke kan delta direkte skal sikres andre muligheter): Enhver som fremmer planforslag, skal legge til rette for medvirkning. Kommunen skal påse at dette er oppfylt i planprosesser som utføres av andre offentlige organer eller private.
Kommunen har et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging, herunder barn og unge. Grupper og interesser som ikke er i stand til å delta direkte, skal sikres gode muligheter for medvirkning på annen måte.

Høringsparagrafen 5–2 er tydelig ikke rettet mot innbyggere (før til slutt/oppsummering, se nedenfor om veileder), men mot forvaltning og profesjonelle aktører: Når loven her bestemmer at et planforslag skal sendes på høring, skal forslaget sendes til alle statlige, regionale og kommunale myndigheter og andre offentlige organer, private organisasjoner og institusjoner, som blir berørt av forslaget, til uttalelse innen en fastsatt frist. 

Kommunal planstrategi, paragraf 10–1: Kommunen bør også legge opp til bred medvirkning og allmenn debatt som grunnlag for behandlingen.

Kommuneplanens samfunnsdel, paragraf 11–2: Kommuneplanens samfunnsdel skal være grunnlag for sektorenes planer og virksomhet i kommunen. Den skal gi retningslinjer for hvordan kommunens egne mål og strategier skal gjennomføres i kommunal virksomhet og ved medvirkning fra andre offentlige organer og private.

Utarbeiding og behandling av utredningsprogram og konsekvensutredning, paragraf 14–2: Forslaget skal gjøre rede for tiltaket, behovet for utredninger og opplegg for medvirkning.

Forutsetning for bruk av utbyggingsavtaler, paragraf 17–2: Kommunen skal legge til rette for medvirkning av berørte grupper og interesser.

Bakgrunn veiledere

Helt sentral er regjeringens juridiske veileder om enkeltbestemmelsene om medvirkning. Denne viderefører forarbeidene til plan- og bygningsloven inkluder lovproposisjonen. Mye fremgår godt nok av lovparagrafene, men her trekkes frem i tillegg:

• Medvirkning i planleggingen bidrar til demokratisk innflytelse i samfunnsutviklingen, og representerer den sosiale dimensjonen i utviklingsmålet bærekraftig utvikling.
• Prinsippet om universell utforming skal legges til grunn i all plan- og byggevirksomhet, og hensynet til den enkelte, samfunnet, framtidige generasjoner og barn og unges interesser og oppvekstvilkår skal vies særlig oppmerksomhet.
• Medvirkning gjelder alle planprosesser.
• Åpen og likeverdig tilrettelegging for medvirkning fra de ulike interessegruppene tilfører også prosessen tilstrekkelig kvalitetsbaserte innspill til planene.
• Utover alminnelig tilrettelegging av medvirkning, gjelder tilpasset medvirkning for grupper og personer som har særlig tilretteleggingsbehov for deltakelse.
• Enhver som fremmer planforslag skal legge til rette for medvirkning for alle berørte på mest mulig like vilkår. Det betyr at når det inviteres til medvirkning legger man til grunn universell utforming som strategi for inkludering av berørte i prosessen. Bestemmelsen støtter opp om den utfordringen som ligger i å oppnå deltakelse fra interesser og hensyn som ikke har klare talspersoner gjennom etablerte organisasjoner, eller andre berørte som krever spesiell tilrettelegging for å gi sin mening. Barn og unge er særlig fremhevet som en gruppe som må tas særlig hensyn til. Andre grupper kan være personer med nedsatt funksjonsevne, mennesker som ikke behersker norsk språk, nasjonale minoriteter mv. For grupper som er berørt, men som ikke kan delta direkte, må private forslagsstillere og planmyndigheter søke opplegg som er utformet slik at også disse gruppene kan delta. Etter lovens § 3-3 skal kommunestyret sørge for å ha en ordning som ivaretar barn og unges interesser i kommunal planlegging. Kommunale og fylkeskommunale råd for funksjonshemmede og regionale og lokale brukerorganisasjoner kan også være viktige talerør.
• Plan- og bygningsloven (pbl) er på flere vis samordnet med sektorlovgivningen. Loven er samordnet med følgende lovgivning: Lov om forbud mot diskriminering pga nedsatt funksjonsevne, lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv., lov om råd eller anna representasjonsordning i kommunar og fylkeskommunar for menneske med nedsett funksjonsevne m.m, lov om kommunale og fylkeskommunale eldreråd og urfolk og deltakelse i offentlige prosesser.
• Høring og offentlig ettersyn av planforslaget inngår som en viktig oppgave i behandlingen av alle plantyper, jf. bl.a. lovens § 5-2. Høringen kan i praksis forstås som siste åpne del av medvirkningsprosessen der all kunnskap og innspill som er samlet og systematisert, kvalitetssikres og ev. suppleres.

Det foreligger i tillegg en mengde veiledning inkludert departementets Medvirkning i planleggingen med tilhørende medvirknings-metodeoversikt (ikke begrenset til disse).

Les også: Medvirkningsombudet (selvutnevnt) sin omfattende dokumentsamling om medvirkning

Utrolig ignorant tilsidesettelse av medvirkning

Oagal inkluderer bakgrunnsinformasjonen for å vise hva realitetene er i lov og veiledning. Egenrfaringene fra redaktøren blant annet som aktivist og Medvirkningsombudet (selvutnevnt) er at medvirkning er tema i kommunale planprogrammer (kommuneplanens arealdel, områderegulering og detaljreguleringer), men stort sett ikke tema på høyere forvaltningsnivåer. Det er som om medvirkningskampen ikke finns eller er tatt på dette nivået, noe som på ingen måte gir grunnlag for tilsidesettelse av lov og veiledning.

Les mer: Slik ble Skøyens innbyggere systematisk fratatt sine rettigheter for medvirkning

Realitetene i praksis er langt i fra lov og veiledning, noe som fremstår som utrolig ignorant.

På et metanivå fremstår politikere og forvaltningen som motstandere av medvirkning. De kommer med uttalelser og vedtak som for eksempel at Oslo skal være foregangskommune på medvirkning, men disse tilsynelatende intensjonene blir ikke fulgt opp i praksis.

Slik Oagal ser ligger det grunnleggende problemet her. Man kunne se for seg en forvaltning og politikkindustri som iallfall ville være helt sikker på å ha oppfylt lovens bestemmelser – som ville ha tatt litt ekstra i for å være innafor. I stedet møter innbyggerne en offentlig forvaltning under politiske ledelse som:

• • faktisk ikke kjenner bakgrunnsinformasjonen som står i denne reportasjen og bryter loven,
  • utarbeider planprogram uten forhåndsdialog med innbyggerorganisasjoner men bare med profesjonelle/offentlige etater,
  • sjelden eller aldri legger noe i nærheten av universell utforming til grunn i medvirkningsopplegget enda dette er tydelig beskrevet i den juridiske veilederen for medvirkning,
  • bruker høringer i stedet for medvirkning overfor innbyggere som står uten kompetanse eller nødvendige evner til å kunne delta i disse, enda høringer i medvirkningssammenheng skal brukes bare som en oppsummering etter at medvirkningsprosessene er gjennomført,
  • gjennomfører symbolske handlinger så som noen få eldretråkk eller møter med skoleklasser som en slags sikring av at de har ivaretatt svake grupper “spesielt barn og unge”, enda formålsparagrafen eksplisitt uttrykker at alle berørte skal få medvirke,
  • gjennomfører informasjonsmøter (som er viktige nok) og kaller det medvirkning enda informasjonsmøter er enveis,
  • lar være å notere innspillene de får under informasjonsmøter og andre tiltak,
  • døper om informasjonsmøter til “informasjons- og medvirwningsmøter” med samme enveis gjennomføring som før,
  • lar innbyggerne arrangere medvirkning og tar selv inntekten for det i opplisting av medvirkningstiltak – uten å bry seg videre om innspillene,
  • i lange perioder ikke er tilgjengelig for møter med innbyggere og til og med utbyggere som ber om det,

• hevder feilaktig at “plansaker=konflikt” enda regjeringens medvirkningsveileder forklarer meget godt hvordan de kan dempe konfliktnivå og oppnå et mer harmonisk samarbeidsklima og dialog,
• tar med harelabb på klager på medvirkningen enda de foretar kvantifiserbare brudd på loven og fremfører argumentasjon som systematisk undergraver innbyggernes rettigheter som for eksempel “medvirkning er ikke medbestemmelse”, “vi har gjennomført medvirkning” (ut fra en svart/hvitt-holdning om at noe medvirkning=full medvirkning gjennomført”),
• ikke veileder politikere i hvordan medvirkningen kan bli bedre for slik kan forvaltningen få være i fred,
• ikke bruker mandatet som folkevalgte politikere til å skape en forbedring av mange, uvisse årsaker – kanskje inkludert mangel på kompetanse og interesse for medvirkning og direkte demokrati, umoden vilje til å skulle bestemme selv siden de ofrer så mye privat tid på politikken, umoden argumentasjon om at hvis folk vil bestemme så kan de bli politikere selv, en uttalt opplevelse av at folk ikke ønsker å medvirke men heller ha et representativt styresett med politikere enda dette ikke gir rett til å bryte noen som helst lov inkludert plan- og bygningsloven, samt har alt for stor saksmengde og -papirer (ikke minst i planutvalg) og ingen mulighet til å sette seg inn i ting,
• ikke har sterke nok kontrollorganer og en politikerstyrt kommunerevisjon (kontrollutvalget er oppdragsgiver) som deler de samme holdningene som by- og kommunestyrer,
• møter ombud i form av statsforvaltere, kommunal- og distriktsdepartementet, sivilombud og politikere i sin ombudsrolle som gjør med samme mangler og feil som er listet opp ovenfor,
• møter de samme ombudene hvorav mange også er politikere nå som ansatte i offentlig administrasjon (en gang politikere, alltid politikere) og som har sitt livsløp, erfaringsgrunnlag og sympati i politikken

Mer informasjon? Kontakt Oagal for dokumentasjon

Beklagelige holdninger i stor forstand

Beregnende, i fortvilelse eller ignorerende setter politikerne medvirkning til side. Uansett beveggrunn så står det tilbake at holdningen er overlegen og avvisende. De skaper en kultur hvor medvirkningen får stå til stryk med en politikkindustri som er fornøyd med det.

I direkte demokrati-sammenheng er dette veldig beklagelig. Å innføre og gjennomføre direkte demokrati kan motvirke anti-demokratiske bevegelser slik fem stortingsrepresentanter omtaler i det meget gode grunnlaget for sitt grunnlovsforslag. Oagal anbefaler sterkt at du tar deg tid til å lese bakgrunnen for forslaget.

På oppsiden vil å innføre og gjennomføre direkte demokrati styrke tilliten til politikere og offentlig forvaltning – og dermed også til demokratiet. Samfunnet kan få avviklet den uheldige påvirkningsmåten som er i dag hvor særlig lobbyister med organisasjon. kunnskap, lommebok og tidligere politikerkarriere står for en enorm påvirkning av politikkindustrien. Innbyggere er ikke verdige konkurrenter til lobbyistene fordi de som mangler denne styrken og utholdenheten. De må dessuten jobbe på frivillighetens altruistiske betingelser. Mange ser seg bedre tjent med å oppnå sjelefred gjennom andre aktiviteter enn kontakt med en offentlig forvaltning og politikere som de opplever at er totalt uinteresserte i å høre på dem.

Medvirkning i plansaker startpunkt for mer direkte demokrati

Plansaker er enormt inngripende i samfunnet. Reguleringsplaner handler om hvordan omgivelsene våre blir utformet, infrastruktur bygd, samferdsel blir tilrettelagt og mye, mye mer.

Slik Oagal ser det ville derfor å snu holdningen til politikkindustrien fra avvisende og ignorant til positiv – vi tar litt ekstra i – ha en veldig innvirkning på mange samfunnsområder. For innbyggerne handler plansaker ikke minst om lokalmiljøet deres. Ved å ta ekstra i med medvirkningen utover faktisk godt lovverk, veiledere og det aktivister forventer, ville politikerne og forvaltningen oppnå at folk fikk et møte med denne politikksektoren som er langt mer positiv enn hva den er i dag.

Bare nå ikke Stortinget avvikler medvirkning slik som for personstemmer

Imidlertid ligger det en stor presedensrisiko i den måten regjering og Stortinget behandlet innstillingen fra Valglovutvalget på vedrørende personvalg/stemmer til nasjonalforsamlingen. Valglovutvalget påpekte at dagens ordning – hvor innbyggerne kunne gi ekstrastemmer til kandidater på en partiliste – ikke fungerte. I og med at det er helt sentralt i et demokrati at folket utpeker representanter så foreslo utvalget måter ordningen kunne styrkes på. Regjeringen og Stortinget konkluderte imidlertid med at siden ordningen ikke virket så medførte dette å føre innbyggerne bak lyset, før de slo av lyset ved å avvikle hele ordningen og dermed også innbyggernes mulighet borte for å innvirke på personvalg til nasjonalforsamlingen.

Presedensrisikoen er nærmere bestemt at politikerne igjen kan finne på å avvikle en dårlige fungerende ordning og gjøre forholdene enda verre i stedet for å styrke ordning og praksis.