Forord posisjonsnotat nr. 11, 22. juni 2016

EU står ved et veiskille. Unionens tidligere utvikling, som startet på grunnlag av mellomstatlige avtaler og primært fokuserte på å forene de økonomiske forholdene, har skapt et byråkratisk-teknokratisk Europa hvor mange innbyggere ikke føler seg hjemme. Forsøket på å skyve tilbake nasjonalismen som skiller mennesker i Europa, ved at nasjonalstatene gradvis avstår makt til EU («en stadig tettere union»), har åpenbart kjørt seg fast. Hvis EU i økende grad ikke er i stand til å løse presserende problemer på europeisk nivå på en god måte, vil dette kunne føre til en re-nasjonalisering av politikken i EU og til at de europeiske institusjonene gradvis mister sin betydning.

Unionen har skapt et byråkratisk-teknokratisk Europa hvor mange innbyggere ikke føler seg hjemme.

For øyeblikket er det ingen synlige initiativer fra regjeringene i EU som kan løse de grunnleggende problemene i EUs konstruksjon på en god måte. Snarere omvendt. Derfor må nye veier utforskes.

Organisasjonen Mehr Demokratie har i løpet av de siste tjue årene gjentatte ganger påpekt de demokratiske manglene i oppbyggingen av EU-institusjonene. Organisasjonen har aktivt bidratt til at i det minste Det europeiske borgerinitativet (EBI) finns, som gjør det mulig for borgerne å gjøre seg bemerket på EU-nivå. Mange sivilsamfunnsorganisasjoner har allerede brukt dette instrumentet som viser at borgerne i Europa ønsker medbestemmelsesrett.

Et demokratisk legitimert EU trenger en grunnlov som vedtas av borgerne i en europaomfattende folkeavstemning. For dette må det innkalles en grunnlovskonvensjon som involverer folket. Mehr Demokratie har de siste årene forsøkt å styrke denne medbestemmelsesretten gjennom flere klager på grunnloven her i Tyskland og ved å støtte folkeavstemninger i Irland, Frankrike og Nederland.

Med dette posisjonspapiret ønsker Mehr Demokratie å tydeliggjøre hvordan en demokratisk EU, et demokratisk Europa overhodet, kan være tenkelig. Vi håper dermed å gi et kraftig dytt <til den presserende nødvendige diskusjonen om EUs fremtid.

Det nye Europa – demokratisk, slankt, desentralisert

Vi, Europas innbyggere, har, til tross for de interessekonfliktene som kan oppstå i hverdagen, mange felles oppgaver og problemer. Derfor ønsker vi også å søke etter løsninger sammen og støtte hverandre. Vi lever alle i ett hus, vårt «europeiske hus». Derfor må vi bli enige om byggeplanen for dette huset. Byggeplanen er spillereglene, prinsippene og verdiene som demokratiet på europeisk nivå skal fungere etter.

Vi er klar over at EU allerede i dag er en unik konstruksjon på verdensbasis. Det er den eneste transnasjonale enheten med lovgivningsmakt. Det fantes ingen rollemodeller for utviklingen av europeisk demokrati. Det vil heller ikke være forbilder for den videre utviklingen. Følgelig er vi nødt til å være kreative og finne opp noe helt nytt, akkurat som da nasjonalstaten ble funnet opp for over 200 år siden.

En reetablering av EU vil bare lykkes hvis den skiller seg klart ut fra den tidligere versjonen. Til dette trenger vi en diskusjon om en ny fordeling av makten mellom de fire politiske nivåene (kommuner, regioner, nasjonalstater, EU). Målet må være å tilbakeføre mer makt til nivåene som er nærmere innbyggerne. Vi tenker da ikke bare på EU-nivå – også nasjonalstatene har en forpliktelse her.

Makt på EU-nivå trenger dessuten sterkere legitimitet enn før. Vi foreslår derfor følgende bærebjelker for det europeiske hus:

Første bærebjelke: EU-grunnlov vedtatt av innbyggerne

Innvirkningen, tettheten og hyppigheten av beslutninger på EU-nivå, som i stor grad påvirker livene til alle, gjør det nødvendig at den politiske makten på EU-nivå legitimeres bedre gjennom en EU-grunnlov enn det som er tilfelle i dag.

a) Grunnloven som fundament for Den nye europeiske union

Sammenslutningen av Europa må skje på grunnlag av felles prinsipper som vanligvis er nedfelt i en grunnlov. Slike grunnlover bygger på de allment aksepterte prinsippene om menneskerettigheter, frihet og demokrati, rettsstat og maktfordeling. EUs charter om grunnleggende rettigheter bør inngå i denne nye grunnloven. Med dette vil et nytt politisk nivå bli etablert. Medlemsstatene vil imidlertid ikke miste sin folkerettslige suverenitet

b) En borgerkonvensjon som «byggherre» for Den nye europeiske union

Den nye europeiske union er mer enn en sammenslutning av regjeringer som nødig gir fra seg makt. Unionen krever en stor politisk mobilisering av innbyggere, sivilsamfunn, partier og parlamenter – og en bred politisk debatt som engasjerer mange innbyggere.

Målet med en slik mobilisering bør være innkalling i regi av EU-innbyggerne av en direkte valgt grunnlovskonvensjon – altså en borgerkonvensjon. En direkte valgt konvensjon vil ha best muligheter til å overvinne bekymringer og blokkeringer fra alle politiske retninger og skape en ekte europeisk grunnlov. Resultatet må deretter legges frem for folket som øverste organ i en europaomfattende avstemning.

Grunnlovsprosessen bør være transparent og støttet av digitale medier. Grunnlovsutkastet kan også inneholde alternative forslag som det stemmes over. Dette betyr at kontroversielle spørsmål ikke må avgjøres endelig i grunnlovskonvensjonen, men kan presenteres for Europas innbyggere som alternativer. I vårt dokument om grunnlovskonventet har vi i Mehr Demokratie utarbeidet flere detaljer om dette.

Innbyggerne har det siste ordet i den europaomfattende folkeavstemningen. Her vil grunnlovsutkastet bli enten vedtatt eller forkastet av flertallet. I tillegg til et europaomfattende flertall av de stemmeberettigede må det også være et bestemt kvalifisert flertall av alle stater for å vedta grunnloven. For eksempel kan et flertall på to tredjedeler, tre fjerdedeler eller fire femdeler være aktuelt. Størrelsen på dette flertallet vil være en avveining mellom «legitimitet» og «praktikalitet».

Hvis dette doble flertallet ikke oppnås, forkastes grunnlovsforslaget og nye forhandlinger og diskusjoner gjennomføres. Hvis dobbelt flertall oppnås, trer grunnloven i kraft for alle land. Deretter må landene hvor det ikke var flertall, avgjøre om de vil benytte seg av utmeldingsretten som er nedfelt i grunnloven og inngå andre avtaleforhold med EU.

Hele konvensjonsprosessen må på forhånd være nedfelt i en konvensjonstraktat mellom alle deltakerstatene.

Andre bærebjelke: Demokratisk legitimerte institusjoner

Et så stort og finmasket system som EU krever en godt gjennomtenkt og balansert maktstruktur. De klassiske løsningene «presidentsystem» og «parlamentarisme», som er etablert i en eller annen form i medlemsstatene, kan etter vår mening ikke uten videre overføres til EU-nivå.

En av hovedinnvendingene mot et presidentsystem som i USA er maktkonsentrasjonen hos et direkte valgt statsoverhode, som kan opptre nesten som en «midlertidig konge». Maktblokkering mellom parlamentet og presidenten er en annen pris man må være forberedt på å betale i presidentalt system.

Les mer: EU har problem med demokratisk underskudd (engelsk)

Men heller ikke et parlamentarisk system med en flertallsregjering valgt av parlamentet fremstår for oss som å være egnet for Europa. Det er risiko for at nasjonale regjeringer vil stille seg mot den europeiske regjeringen, og at konfliktene mellom flertall og opposisjon da delvis vil følge nasjonale grenser eller regioner, for eksempel mellom Sør- og Øst-Europa eller mellom gamle og nye EU-stater.

Derfor orienterer vi oss i det følgende forslaget mer mot den sveitsiske modellen. Sveits er det eneste landet i verden uten en vanlig regjering (Nassim Taleb). Her eksisterer en streng, direkte og for hver enkelt borger opplevd sammenheng mellom folkets suverenitet og kommuner, kantoner og føderal styring.

a) EU-Parlamentet

Utgangspunktet for våre betraktninger er dagens EU-parlament. Det er den best legitimerte institusjonen i EU. Vi setter pris på den relativt åpne naturen til debattene her, som ikke blir forvrengt av spørsmålet; «Er du for eller mot regjeringen?». Dette må absolutt bevares. Vi mener imidlertid at det er nødvendig at EU-parlamentet har initiativrett i lovgivningsprosesser og enerett til budsjettstyring.

b) Et europeisk senat i stedet for regjeringsråder

Et nytt EU trenger også, som alle føderale stater, et andre kammer i parlamentet som representerer statene. På denne måten vil ikke de mindre, befolkningsfattige medlemsstatene bli utkonkurrert av de store statene. Medlemmene av dette kammeret bør imidlertid ikke bestå av representanter for nasjonale regjeringer, slik som i dagens Tyskland med Forbundsrådet eller i dagens Europeiske råd. Dette utgjør en sammenblanding av utøvende og lovgivende makt. Disse representantene handler ofte først og fremst ut fra perspektivet til sin nasjonale regjering, som ønsker å gjøre det godt i neste valg, og derfor bare sekundært fra perspektivet om å finne en optimal løsning for Europas befolkning.

Derfor foreslår vi at det andre statskammeret dannes av et europeisk senat, som består av direkte valgte representanter (senatorer) fra nasjonene eller regionene.

c) EU-kollegieråd i stedet for EU-kommisjonen

På toppen av unionens utøvende makt – som europeisk administrasjon – bør det, i stedet for dagens kommisjon, som har medlemmer delegert av de nasjonale regjeringene, være et kollegieråd som er dannet etter modell av det sveitsiske forbundsrådet. Siden det i Europa handler om å representere ikke bare forskjellige politiske retninger – men også et mangfold av folk, regioner og tradisjoner – synes ikke dannelsen av en flertallsregjering som polariserer den offentlige opinionen å være et egnet instrument.

I likhet med den sveitsiske modellen ville kollegierådet bli valgt i en felles sesjon av parlamentet og senatet (Den europeiske forsamlingen) hvert fjerde år. Sammensetningen kunne skje etter forslag fra fraksjonene i henhold til deres størrelse – dette kan sammenlignes med oppnevning av utvalg i parlamenter. Kollegiet tar beslutninger som en helhet, men de enkelte medlemmene er samtidig ansvar for en spesifikk EU-administrasjon (tilsvarende et departement). Formannskapet – presidentskapet – skifter årlig etter beslutning i Den europeiske forsamlingen.

Tredje bærebjelke: Innføring av direkte demokrati

Vi arbeider for initiativrett og folkeavstemninger på EU-nivå. Vi ønsker at disse rettighetene skal være en del av den nye grunnloven. Vi mener at direkte demokrati er en viktig faktor for å forhindre at det europeiske politiske nivået isolerer seg fra resten av samfunnet og blir byråkratisert.

a) Initiativ

Innbyggerne må kunne sette saker på en forpliktende dagsorden på EU-nivå. De må kunne bringe saker til direkte avstemning hvis de ikke når frem i EUs institusjonelle system. For dette må det europeiske borgerinitiativet utvikles til en fullverdig EU-borgerlovgivning, som gir initiativtakere rett til å gjennomføre et EU-borgerinitiativ og søke om en EU-omfattende folkeavstemning hvis parlamentet har avvist deres initiativ. I posisjonsdokumentet «Mer demokrati i Europa» har vi skissert hvordan dette kan arte seg.

b) Folkeavstemning

Innbyggerne må kunne ha det siste ordet i lovgivningsprosesser. Hvis et minimum antall innbyggere krever det, vil en lov vedtatt av EU-parlamentet bli lagt frem for folket. Loven vil bare tre i kraft hvis borgerne i en EU-omfattende avstemning bestemmer det. En tredjedel av nasjonalstatene bør også ha denne muligheten. Grunnlovsendringer bør obligatorisk stemmes over i gjennom såkalte «obligatoriske EU-folkeavstemninger».

c) Dobbelt flertall

Ved EU-omfattende folkeavstemninger gjelder prinsippet om dobbelt flertall. Det betyr at det både må oppnås et flertall blant de stemmeberettigede og et kvalifisert flertall blant statene for at en folkeavstemning skal være gyldig.

Fjerde bærebjelke: Desentralisering og regionalisering

Et så stort system som EU – med av over tretti folkeslag, nesten like mange medlemsland og utallige regioner med forskjellige språk, dialekter og kulturer – bør bygges så desentralisert som mulig.

a) Sin egen institusjonell struktur

Den nye europeiske union kan ikke være en nasjonalstat. Desentralisering som grunnprinsipp i statsoppbygging betyr for oss at kompetansen ligger på nivåer hvor den kan håndteres og administreres mest mulig fornuftig. I en klassisk nasjonalstat er makten først sentralisert på toppnivå og bare motvillig gitt tilbake til lavere nivåer.

Et felles Europa må ha sin egen type struktur som konsekvent utgår fra borgerne og er desentralisert. Sveits egner seg best som forbilde for dette, men også den utpregede kommunale styringen i Skandinavia.

Derfor støtter vi at kommunene og regionene/forbundslandene styrkes og at ansvarsområder plasseres på et lavest mulige nivå. Vi anser ordningene i Danmark og Sverige som forbilledlige ettersom flertallet av alle politiske beslutninger tas i kommunene. Innbyggerne må kunne regulerene grunnleggende oppgaver innen velferdstjenester nærmest mulig lokalsamfunnet og gjennom gjensidig dialog.

b) Fullmaktskatalog

Fullmaktene på EU-nivå fastsettes i grunnloven i en fullmaktskatalog. Fullmaktssystemet bør være lettere å endre enn dagens. «Delte fullmakter» (i henhold til artikkel 4 i TEUV) bør så langt som mulig unngås, slik at velgerne ved valg vet hvem som er ansvarlig for hvilken politikk. Vi ser derfor for oss at EU-nivået innenfor rammene av en grunnlov får tildelt få fullmakter, men at disse da er så omfattende som mulig.

c) Skatter og økonomi

Desentralisering forutsetter også at hvert nivå har sine egne inntekter som de selv kan disponere. I stedet for de mange støtteprogrammene fra EU, som fører til at EU med sine retningslinjer blander seg inn i alle detaljer lokalt, bør det gradvis innføres en mekanisme for økonomisk utjevning. Dette eksisterer allerede innen nasjonalstatene mellom regioner (delstater) og mellom kommuner. Da kan det i kommunale, regionale eller nasjonale parlamenter tas autonome og demokratiske beslutninger om hvordan skatteinntektene skal brukes. Vi anser det som ønskelig at EUs vertikale økonomiske utjevning går direkte til regionene, noe som vil styrke dem i forhold til nasjonalstatene. Dette forutsetter selvsagt at regionene har egne parlamenter som kan bestemme over bruken av midlene.

d) Frivillig samarbeid og utmeldelse

Det tiltagende politiske samarbeidet mellom europeiske stater bør bygge på prinsippet om frivillighet. Det bør derfor være mulig å utvikle en felles politikk på enkelte områder hvor kun noen av medlemsstatene deltar. Ved avstemninger i EU-parlamentet stemmer da kun representantene fra de statene som samarbeider om det aktuelle spørsmålet, for eksempel når det gjelder euroen eller Schengen-området. Da har de øvrige kun en rådgivende rolle.

Medlemslandene bør når som helst kunne melde seg ut av Den nye europeiske union hvis et flertall av deres innbyggere krever dette i en folkeavstemning. Traktater eller grunnlover uten rett til utmeldelse er ikke ønskelige fra et demokratisk perspektiv.

Vår forståelse av desentralisering innebærer også at alle typer forvaltningsenheter (kommuner, distrikter, regioner, land) har rett til å løsrive seg fra en overordnet forvaltningsenhet gjennom borgerinitiativ og folkeavstemninger, og eventuelt slå seg sammen med en annen forvaltningsenhet.

Ytterligere problemstillinger

Dette posisjonspapiret omhandler først og fremst områdene demokrati, rettsstat og maktfordeling, hvor det handler om kontroll av statlig og politisk makt. En innbyggervennlig utviklingen av institusjonene på europeisk nivå må også ta hensyn til andre problemstillinger og maktsentra i samfunnet.

Vi har da blant annet følgende i tankene:

• den høye konsentrasjonen i forlagsbransjen og i mediene generelt, kommersialisering, men også delvis restriktiv medielovgivning, som truer med å begrense pressefriheten
• økende overgrep fra regjeringer mot rettsvesenet, slik vi ser for tiden i Polen og Ungarn
  den store innflytelsen og den uforholdsmessige makten til internasjonalt opererende selskaper («globale aktører»), som kan påvirke lovgivningen sterkt til deres fordel, slik at den sosiale balansen i våre samfunn ikke lenger fungerer riktig, og stadig flere mennesker blir fattige
• den høye konsentrasjonen i forlagsbransjen og media generelt,
  Kommersialisering, men også til dels restriktiv medielovgivning, som truer med å begrense pressefriheten
  økende overgrep fra regjeringer overfor rettsvesenet, slik vi nå ser i Polen og Ungarn
• den store innflytelsen og uforholdsmessig store makten globale selskaper har til å presse selv regjeringer i store land til beslutninger i deres egen favør
• en voksende kløft mellom det rikere nord og fattigere sør i EU, som har blitt forverret av visse konstruksjonsfeil ved euroen
• EUs rolle i internasjonal handelspolitikk og i internasjonale avtaler som TTIP og CETA

I disse og lignende spørsmål bør en konstitusjonell orden i Europa sette rammer og grenser for utøvelse av politikk på europeisk nivå. Innad i vår organisasjon og da særlig i arbeidsgruppen Europa og verden diskuteres disse spørsmålene med stadig høyere frekvens. For oss er ett spørsmål spesielt viktig: Hvordan kan borgernes innflytelse på politikken i et slikt miljø sikres? En oppsummering av diskusjonen så langt vil snart bli publisert.

Navn: Posisjonspapir Nr. 11 Europa – nytenkt og rekonstruert. Forslag til ny grunnlegging av EU
Utgiver: Mehr Demokratie, Arbeidsgruppe Europa og verden
Utgitt: 22. juni 2016. Versjon 1.2
Tysk utgave: Europa neu denken und gestalten
Engelsk utgave: Rethinking and reshaping Europe